Giriş
Kolluk faaliyeti bilindiği üzere kamu düzeninin korunması ve sağlanmasına yönelik faaliyetleri ifade etmektedir. Yürütülen faaliyetin amacına göre farklı farklı kolluk türleri bulunmadır. Kimi kolluk genel kolluk faaliyetini yürütürken kimi kolluk türünün ise kendine özgü faaliyeti ve bu faaliyetlere dayanak olan kendine özgü kanunu bulunmaktadır. Son yıllarda kamu düzeni kavramının alt başlığı olan ve kendinden sıkça söz ettiren kent estetiği ise bireyin kentteki yaşantısını, ruhsal ve sosyal durumunu etkilemesi sebebiyle salt biçimsel düzenlemenin ötesine geçmekte ve önem kazanmaktadır.
Bu çalışmamızda; kolluk türlerini, kanunda tanımlanmamış ve içeriği süreç içerisinde genişleyen kamu düzeni kavramını, son yıllarda artan nüfusun ve farkındalığın etkisiyle karşımıza daha çok çıkan kent estetiği kavramını, özel idari kolluk türü olan belediye zabıtasının kent estetiği hususunda yapmış olduğu kolluk faaliyetlerinin ne olduğunu ve son olarak bu faaliyetler yürütülürken oluşabilecek hizmet kusurlarının ne olduğunu açıklamaya çalışacağız.
Anahtar Kelimeler: Kent Estetiği, Özel İdari Kolluk, Belediye, Zabıta, İmar Kanunu, Tabela ve Reklam Düzenlemesi, Yapı İzni, Dış Cephe Yeknesaklığı
5
A. KOLLUK KAVRAMI
A.1 Kolluğun Tanımı
İdarenin faaliyetlerini iki temel alanda tanımlamak mümkündür. Bu alanlardan birisi kamu hizmeti diğeri ise kolluk faaliyetidir. Kamu hizmeti, toplumun ortak ihtiyaçlarını karşılamak ve kamu yararını gerçekleştirmek amacıyla asli ve sürekli edimleri ifade etmektedir. Kolluk faaliyeti ise kamu düzeninin sağlanması ve korunmasını amaçlayan faaliyetlerdir.1 İdare, kamu hizmeti faaliyetleriyle kamu yararını sağlamayı, kolluk faaliyetleriyle de kamu düzenini sağlamayı amaçlamaktadır. Bu açıdan idarenin kolluk faaliyetinin temel uğraşı alanının kamu düzeni olduğu görülmektedir. Kamu düzenini sağlamayı ve korumayı amaçlayan kolluk faaliyetleri yürütülen faaliyetlerin amacına göre kolluk idari, adli ve siyasi olarak üç gruba ayrılmaktadır.
A.2 Kolluğun Sınıflandırılması
A.2.1 Genel Olarak
Çalışmamızın ana temasını özel idari kolluk olan belediye kolluğu oluşturduğundan diğer kolluk türlerinden kısaca bahsedip geçmek ve ayrıntısına girmemek daha rafine bir çalışmanın ortaya çıkmasını sağlayacaktır.
Adli kolluk; kanunlarda suç olarak belirtilen eylemlerin işlenmesi sonucu adli kovuşturma amacıyla yürütülen bastırıcı nitelikteki faaliyetleri, siyasi kolluk; devletin bağımsızlığına, bütünlüğüne, milletin ve ülkenin bölünmezliğine, cumhuriyete ve demokrasiye karşı içten ve dıştan gelebilecek saldırılara ve tehditlere karşı korunması amacıyla yürütülen faaliyetleri, idari kolluk ise kamu düzeninin sağlanması ve korunması amacıyla yürütülen önleyici nitelikteki faaliyetleri ifade etmektedir. Adli, siyasi ve idari kolluk görev, amaç, hukuki rejim ve yargı düzeni bakımından birbirinden ayrılmaktadır. 2
1 İdari Kolluğun Temel Faaliyet Alanı Olarak Kamu Düzeni Kavramı, Aytuğ ALTIN s.734
2https://www.researchgate.net/publication/338390477
6
A.2.2 Adli Kolluk – İdari Kolluk Ayrımı
Adli kolluk, kamu düzenini bozan ve suç sayılan eylemlerin işlenmesi durumunda suç faillerini ve suça ait delilleri araştırıp, bulmak ve adli makamlara teslim etmekle görevli olan kolluktur.3 İdari kolluğun amacı ise suç işlenmesini önlemek ve kamu düzeninin bozulmasını önlemektir.4
Adli kolluk ve idari kolluk arasında ayrım yapabilmek için belli kriterlere dikkat çekilmesi gerekmektedir. Bu kriterlerden ilki önleme – bastırma kriteridir. Zihnimizde bir yatay bir zaman çizgisi çektiğimizi düşünelim. Bu zaman çizgisini dikey olarak kesecek bir çizgi daha çekip bu noktayı suçun işlendiği an olarak tasavvur edelim. İşte bu suçun oluşması anından önce yapılan kolluk faaliyeti kolluğun önleme faaliyeti olacaktır. Suçun işlendiği andan sonra ise kolluğun önleme faaliyeti, bastırma faaliyeti olarak devam edecektir. (Bu örneklem yalnızca ani suçlar baz alınarak verilmiştir.)
Bu kriterlerden ikincisi ise belirli bir suçla ilgili olup olmama konusudur. İdari kolluk faaliyeti doğrudan belli bir suçla ilgilidir diyemeyiz. Henüz suç oluşmadan önceki bu kolluk faaliyetini belirli bir suça özgülemek doğru değildir. Nitekim ortada henüz işlenmiş bir suç olmadığından kolluk faaliyeti genel bir önleme faaliyeti olarak karşımıza çıkmaktadır. Adli kolluk faaliyeti ise belli bir suç işlendikten sonra o suçun adli soruşturmasını yürütmek ve bozulan kamu düzenini tekrar sağlama faaliyeti olduğundan belli bir suça yönelik olması doğası gereğidir.
Adli kolluk – İdari kolluk ayrımının son kriteri ise mevzuattaki düzenlemelerdir. Mevzuat kolluğun faaliyetini adli kolluk olarak düzenlediyse adli kolluk faaliyeti, idari kolluk olarak düzenlediyse idari kolluk faaliyeti olarak karşımıza çıkacaktır.
Adli kolluk ve idari kolluk ayrımını bu kriterlere bağlı olarak yaptığımızda idari kolluk için önleyici kolluk ya da suç öncesi kolluk, adli kolluk için ise de suç kolluğu ya da bastırıcı kolluk ifadesini kullanabilmekteyiz.
3 Akyılmaz/Sezginer/Kaya, Türk İdare Hukuku, Seçkin Yayınları, Ankara, 2016, s.591
4 Giritli, İ., Bilgen, P., Akgüner, T. (2008). İdare Hukuku. İstanbul: Der Yayınları., s.920
7
A.2.3 İdari Kolluğun Özellikleri
Kolluk kavramını toplum merkezli bakış açısı ile ele alan yaklaşıma göre idari kolluk faaliyeti, idarenin kamu düzenini korumak ve kişilerin güvenli ve huzurlu bir ortamda hayatlarını sürdürmelerini sağlamak amacıyla gerçekleştirdiği faaliyetlerdir.5 İdari kolluğun amacı kamu düzenini sağlamak ve korumaktır. Kamu düzeni kavramı kanunda tanımlanmış bir kavram olmadığından idari kolluğun faaliyetini anlayabilmek için kamu düzeni kavramının ne olduğunu da bilmek ve anlamak gerekmektedir. Aşağıdaki başlıkta kamu düzeni kavramından detaylı olarak bahsedileceğinden burada yalnızca bahsedip geçmekteyiz.
A.2.4 İdari Kolluğun Sınıflandırılması (Genel - Özel İdari Kolluk Ayrımı)
İdari kolluk; genel idari kolluk ve özel idari kolluk olmak üzere ikili bir yapıya sahiptir. 3201 sayılı Emniyet Teşkilatı Kanunu (ETK)’na göre İçişleri Bakanlığı, ülkemizde genel emniyet ve asayiş işlerinden sorumludur (ETK m.1). ETK 3üncü maddesine göre kolluk, teşkilatlanma açısından genel ve özel kolluk olmak üzere ikiye ayrılır. ETK’da genel kolluğun silahlı bir kuvvet olan polis ve jandarmadan oluştuğu belirtilmesine rağmen, 2692 sayılı Sahil Güvenlik Komutanlığı Kanunu’nun 8/11/2016 tarih ve 6755 sayılı Kanun’un 23üncü maddesiyle değiştirilen 2nci maddesine göre Sahil Güvenlik Komutanlığı da silahlı bir genel kolluk kuvveti olarak sayılmıştır. Kısacası genel kolluk kavramı; Polis, Jandarma ve Sahil Güvenlik teşkilatlarını kapsayan bir kavramdır.
18 Haziran 2020 Perşembe tarihli 31159 sayılı Resmi Gazetede yer alan 7245 nolu Çarşı ve Mahalle Bekçileri Kanunu6 uyarınca çarşı ve mahalle bekçileri de genel kolluk gibi faaliyet gösterdiğinden bazı yazarlarca (Akyılmaz/Sezgin/Kaya) genel kolluk içerisinde sayılmıştır. Çarşı ve mahalle bekçilerinin kanunun yürürlüğe girmesinden bu yana yapmış oldukları faaliyetler göz önünde bulundurulduğunda biz de çarşı ve mahalle bekçilerini genel idari kolluk olarak tanımlamaktayız. Hukuk yazınında aksi görüşü benimseyen yazarlar da mevcuttur.
5 Günday, Yıldırım, 2009: s.133; Özkan, 2009: s.78
6 https://www.resmigazete.gov.tr/eskiler/2020/06/20200618-7.htm
8
Özel idari kolluk ise genel kolluk haricinde kalan ve kendi özel kanunlarına göre oluşturulup, belirli alanlarda, belirli görevleri yerine getiren kolluktur.7 (ETK m.3) Özel idari kolluğa örnek olarak belediye zabıtası, köy korucuları, sınır kolluğu, çiftçi malları koruma kolluğu, orman kolluğu, gümrük kolluğu ve özel güvenlik gösterilebilir.
A.2.4 Özel İdari Kolluk Türü Olan Belediye Zabıtası
Şehirleşmenin ve nüfusun hızla arttığı günümüzde belediyeler, kendilerine anayasa ve kanunlarla verilen kamusal görevi yerine getirmede çeşitli yetkiler ve bu yetkileri kullandıkları birimlerle donatılmışlardır.8 Belediye zabıtası teşkilatı bu birimlerin başında gelmektedir ve belediyenin kolluk kuvveti olarak görev yapmaktadır. Beldenin güvenliğinden ziyade huzur ve esenlik sağlamada, imar, sağlık, trafik gibi alanlarda halk sağlığı ve kamu yararı için denetleme, ceza kesme, mühürleme gibi işlemleri yerine getirmektedir.
Belediye zabıtası; “Beldenin düzenini muhafaza eden, belde halkının esenlik, sağlık ve huzurunu koruyan, yetkili organların bu amaçla alacakları kararları uygulayan özel zabıta kuvvetini” ifade etmektedir (Belediye Zabıta Yönetmeliği, m.4).9 Belediye zabıtası, başkanı ve üyeleri seçimle belirlenen ve bir yerel yönetim birimi olan belediyeye bağlı olarak faaliyet göstermektedir. Belediye Zabıtasının görev, yetki ve sorumluluk alanları 5393 sayılı Belediye Kanununun 51. maddesine dayanılarak hazırlanan İçişleri Bakanlığının 26490 Sayılı ‘Belediye Zabıta Yönetmeliği’ ile belirlenmiştir. Zabıta teşkilatı, şehirlerde zabıta müdürlüğü adı altında örgütlenerek zabıta müdürü üzerinden doğrudan belediye başkanına bağlıdır, büyükşehir belediyelerinde ise, zabıta dairesi başkanlığı olarak örgütlenir ve zabıta müdürü, zabıta dairesi başkanı, genel sekreter yardımcısı ve genel sekreter üzerinden belediye başkanına bağlanmaktadır.10
Belediye Zabıta Yönetmeliğinin 10. Maddesinin B bendinde belediye zabıtasının imar ile ilgili görevleri tanımlanmıştır. Zabıtaların; belediye sınırları içinde güvenlik
7 https://www.mevzuat.gov.tr/MevzuatMetin/1.3.3201.pdf
8 https://dergipark.org.tr/tr/download/article-file/626343
9 https://www.mevzuat.gov.tr/mevzuat?MevzuatNo=11244&MevzuatTur=7&MevzuatTertip=5
10 Özel Kolluk Kuvveti Olarak Belediye Zabıtası: Zabıtaların Temel Sorunlarının Isparta Ölçeğinde Nitel Bir Analizi; Akman, Bayram, Uluslararası Yönetim Akademisi Dergisi, s.346
9
tedbirleri alınması gerekli görülen arsaların çevrilmesini sağlamak, hafriyat atıklarının müsaade edilen yerlerin dışına dökülmesini önlemek, izinsiz yapılaşmaya meydan vermemek, sit ve koruma alanlarında ruhsatsız yapı, izinsiz kazı yapılanları ilgili mercilere bildirmek gibi kent estetiğine doğrudan ya da dolaylı yoldan katkı sağlayacak görevleri bulunmaktadır
Belediyelerin kent estetiğini sağlamak noktasında hangi faaliyetleri yürüttüğü aşağıda detaylı olarak incelenecektir.
A.3 Kamu Düzeni Kavramı
Kamu düzeni kavramı kanunkoyucu tarafından tanımlanmamıştır. Bu sebeple farklı hukukçular tarafından farklı unsurlarla tanımlanmıştır. Prof. Dr. Kemal Gözler kamu düzeni kavramını klasik anlayış ve modern anlayış olarak iki farklı düzlemde tanımlama yapmıştır. Klasik anlayışa göre kamu düzeni kavramını muhteşem üçlü olarak betimleyen Gözler, kamu güvenliği, kamu sağlığı, dirlik ve esenlik kavramlarının kamu düzeni kavramını oluşturduğu şeklinde bir tanımlama yapmaktadır.11
Klasik anlayışa göre kamu düzeninin unsurları dirlik ve esenlik, kamu güvenliği ve kamu sağlığından oluşmaktadır. Kısaca tanımlamak gerekirse dirlik ve esenlik kavramını toplumdaki her türlü düzensizlik ve karışıklığın yokluğu ve hayatın normal seyrini devam ettirmesi12 diyebiliriz. Kamu güvenliği kavramını kişilerin hususi veya umumi yerlerde can ve malları için endişe duymamaları, bu gibi tehditlerin yokluğu, kişilerin saldırıya zorlanmaya, itilip kakılmaya, kazaya ya da engellenmeye uğramadan dolaşmaları veya bulunmaları13 diyebiliriz. Kamu Sağlığı kavramı ise hastalık ve hastalık tehditlerinin bulunmaması, kişilerin teker teker değil toplumun bütün olarak bulaşıcı ve salgın hastalıklardan uzak tutulmasını ve toplumun sağlık koşulları içinde yaşamını sürdürmesini14 ifade eder.
11 İdare Hukuku Dersleri, Gözler s.524 vd.
12 Günday, M. (2004). İdare Hukuku. Ankara: İmaj Yayınevi s.260
13 Giritli, İ., Bilgen, P., Akgüner, T. (2008). İdare Hukuku. İstanbul: Der Yayınları. s.925
14 Gözler, K. (2019). İdare Hukukuna Giriş. Bursa: Ekin Yayınevi s.285
10
Modern anlayışa göre kamu düzeni kavramı zamanla genişlemiş ve farklı unsurları da bünyesinde barındırır hale gelmiştir.15 Genel ahlak unsuru, kamusal estetik, insan onuru ve bireylerin kendilerine karşı korunması gibi kavramlar da modern anlayışa göre kamu düzeni kavramının içinde yer almaktadır.
Kamu düzeni kavramının kanunkoyucu tarafından tanımlanmamış olması kavrama ihtiyacı olan esnekliği katmış ve kavramın süreç içerisinde genişlemesine sebebiyet vermiştir. Bazı yazarlar kamu düzeni kavramının politik, ahlaki, ekonomik ve estetik düzenlemeleri de içine katar biçimde genişlediğini savunmaktayken bazı yazarlar ise kavramın içeriğinin değişmez olduğunu ve yukarıda bahsi geçen modern unsurların zaten klasik unsurlar içerisinde bulunduğunu ve korunduğunu savunmaktadır.
Modern anlayışı anlatabilmek adına bir örnek vermek gerekirse; bir bina yapımında kullanılacak olan malzemenin niteliğine, inşa tekniklerine hangi tür yapıların hangi alanlarda yapılabileceğine ya da hangi alanlarda yapılamayacağına ilişkin idarelerce yapılan düzenlemeler daha çok kamu sağlığı ve kamu güvenliği unsurları içerisinde kabul edilmektedir. Ancak binaların dış görünüşüne, inşa üslubuna, kullanılacak boya, dış cephe vs. malzemesinin rengine ve niteliğine ilişkin düzenleyici işlemler klasik unsurlardan farklılaşmakta ve genel kolluğun görev alanında değil özel kolluğun göre alanında yer almaktadır.16
Klasik ve modern anlayışın aslında birleştiği nokta ise kent estetiğinin kamu düzeni içinde olduğu ve kolluk faaliyeti ile korunması gerektiğidir. Çünkü kent estetiği kolluk faaliyetleri ile korunmadığında kamu düzenini bozucu bir etki doğuracaktır.
B. KENT ESTETİĞİ KAVRAMI
B.1 Genel Olarak Estetik ve Kent Kavramı
Estetik kelimesinin kökeni yunanca ‘Aisthetikos’ dan gelmektedir.17 Bir sıfat olarak estetik kelimesi güzellik duygusu ile ilgili olan veya güzellik duygusuna uygun olan anlamına gelmektedir. Estetik kelimesinin terim anlamı 18. yyda Almanya’da
15 İdarenin Kent Estetiği Alanına İlişkin Faaliyetleri, Akkaya, s.93
16 İdarenin Kent Estetiği Alanına İlişkin Faaliyetleri, Akkaya, s.97
17 https://sozluk.gov.tr/
11
ortaya çıkmıştır. Kant’a göre estetik yargıyı belirleyen şey hoşlanma ya da hoşlanmama duyularıdır.18 Güzelin ne olduğunu kriterlere bağlamak zordur. Platona göre güzellik her zaman ve her yerde geçerli olan mutlak güzellik olarak zaman ve mekan dışı bir değerken Aristoteles’e göre güzellik bir bütünü meydana getiren unsurların birbiriyle olan uyumudur.
Estetik terimi felsefe dışında mimarlık ve şehir planlaması alanında da hoşa giden veya ortak kabule göre göz zevkine hitap eden, özellikle doğa ile içinde bulunan şeyleri nitelemek için kullanılmıştır. Estetiğin bu tanımına göre de kent estetiğini amaçlayan hukuki düzenlemeler ya da idari faaliyetlerde ulaşılmak istenen şeyin ‘güzel’ olduğu söylenebilir.19
Şehir veya kent kavramlarının bugünkü idare teşkilatımız içinde tüzel bir kişilik veya bir tüzel kişiliğin birimi olarak karşılığı yoktur. Şehir sözcüğü hukuki bir varlık ve bir hukuk öznesi olarak değil yalnızca belli bir nüfusu ve bu nüfusu içinde barındıran coğrafi kesimi ifade etmektedir.20
Hukuki açıdan kent estetiği kavramının tanımlanması oldukça zordur. Latince deyimi ile de ‘gustibus non est disputandum’ yani zevklerin ve renklerin tartışılmaz olduğu genel kabulü mahkemeleri ve hukuk yazınını estetik kavramına hukuki bir sınır çizmek konusunda çekimser kalmaya ya da bu türden sınırlamaları hukuka aykırı bulmaya itmiştir.21 Kavramın bu özelliğinden dolayı tanımlama yapmak, ilkeler koymak ve genel düzenleyici işlemler yapmak çeşitli sıkıntılar yaratmaktadır. Yapılacak genel bir düzenleyici işlem neticesinde yönetilenlere belirli bir grubun estetik anlayışını dayatma riski doğabilecektir. Örneğin Müslümanların Avrupa’daki bir kentte cami yaptırmak için idareye başvurduğunda idarenin, caminin şerefesi ve kubbesi olmadan inşa edilmesine ancak müsaade edebileceği cevabını vermesi başka bir dine mensup kişilere adeta bir dayatma niteliği taşıyacaktır.
Peki estetik kavramının bu kadar göreceli olduğu ve tanımlama dahi yapılamadığı durumda adil bir hukuki yaklaşım nasıl belirlenecektir? Bu noktada idare estetik olmayanı, çevresi ile bütünleşmeyen, çevresi ile kabul edilemez bir zıtlık taşıyan
18 Estetik Nedir? Marc Jimenez, Ç. Aytekin Karaçoban, s.90
19 İdarenin Kent Estetiği Alanına İlişkin Faaliyetleri, Akkaya, s.8
20 Şehir Planlamasının Başlıca Hukuki Meseleleri, Yıldızhan Yayla, s.2-4
21 İdarenin Kent Estetiği Alanına İlişkin Faaliyetleri, Akkaya, s.15
12
var olan düzene ya da silüete ciddi zarar veren olarak tanımlamalı ve böylece hukuku bu estetik olmayan çirkinliği önleme aracı olarak kullanmalıdır.22 İdarece yapılan düzenlemeler neticesinde sokak silüeti, cephe hattı gibi hususlarda konulan hükümlerin amacı, işte böylesi çirkinlikleri engellemek ve ortadan kaldırmaktır. Böylelikle idarece getirilen hükümler estetik olanı değil estetik olmayanı tanımlayacak ve vatandaşlara herhangi bir dayatma söz konusu olmayacaktır.
B.2 Kentsel Estetik Konusunda ABD ve Brezilya Örneği
1926 yılında Amerika’nın Springfield şehrinin Lincoln meydanı etrafındaki binaları da içeren bir bölgedeki bina yüksekliklerine ilişkin sınırlama getiren bir imar düzenlemesinde bölgedeki tek katlı binaların inşa edilmesinin yasaklanması sonucunu doğuracak bir düzenleme yapılmıştır. 23
Bu değişiklik estetik görünüme ilişkin olup salt meydanın görünüşünü korumak amaçlı yapılmıştır.
Brezilyanın Sao Paulo kentinde yapılan The Clean City Act olarak bilinen Cidade Limpa düzenlemesi sonucunda kentte görüntü kirliliği oluşturduğu düşünülen 15000e yakın reklam tabelası, ışıklı pano, ilan ve tabela kaldırılmıştır.24
Düzenlemenin amacı kentin bu unsurlar dolayısıyla giderek çirkinleşen manzarasını güzelleştirmek ve kente tarihi, kültürel kimliğini kazandırmaktır.
C. BELEDİYELERİN KENT ESTETİĞİNİN SAĞLANMASINA YÖNELİK ÇALIŞMALARI
C.1 Genel Olarak
Belediyeler idare hukukundaki görev, yetki, sorumluluk çerçevesinde kent estetiğinin sağlanması ve korunmasına ilişkin faaliyetler yürütmektedir. İlk ele
22 İdarenin Kent Estetiği Alanına İlişkin Faaliyetleri, Akkaya, s.19
23 İdarenin Kent Estetiği Alanına İlişkin Faaliyetleri, Akkaya, s.21
24 İdarenin Kent Estetiği Alanına İlişkin Faaliyetleri, Akkaya, s.26
13
alınması gereken husus aslında neden kent estetiğinin sağlanması genel kolluğa değil özel kolluk olan belediye zabıtasına bırakıldığıdır. Elbette merkezi idare ve genel kolluk da kent estetiğinin sağlanmasında bilfiil rol oynayabilecek ve gerekli çalışmaları yürütecektir. Ancak normlar hiyerarşisinin en tepesinde Anayasamızın 123. Maddesinde idarenin kuruluş ve görevlerinin merkezden yönetim ve yerinden yönetim esasına dayandığı düzenlenmiştir.25 Bu doğrultuda kamu hizmetinin asli ve sürekli olması gerektiğinden mahalli idarelerin çok daha çabuk sonuç alabileceği ve yerinden yönetim esasının uygulanmasının faaliyetin içeriğine daha uygun olduğu sonucu ortaya çıkacaktır.
C.2 Belediyelerin Kent Estetiğinin Sağlanmasına Yönelik Kolluk Faaliyetleri
Belediyeler mevzuattan doğan yetkilerine istinaden düzenleyici ve birel işlemler yapabilir, estetik gerekçelerle birtakım yasaklar koyabilir, İmar Kanunu’nun 39. ve 40. Maddesinde olduğu gibi re’sen icra yetkisini kullanabilir ve izin (yapı izni ve denetleme) yetkisini kullanabilir. Belediyelerin kolluk faaliyetleri incelendikten sonra belediyelere bu yetkileri sağlayan mevzuat hükümleri de alt başlıkta incelenecektir.
C.2.1 Düzenleyici ve Birel İşlemler Yapma
Belediyeler kent estetiğinin sağlanması için kanunda kendilerine verilmiş olan yetkiler dahilinde düzenleyici işlemler yaparak bu alana ilişkin sınırlama koyabilirler. Pek çok belediye bu yetkilerini kullanarak örneğin ilan, tabela ve reklam yönetmeliği çıkarmakta ve bu yönetmeliklere dayanarak ilgili ögeleri şekil, ebat, konum ve yükseklik bakımından sınırlandırmaktadır.26
Ayrıca belediyeler imar planı yaparak da bir yönüyle kolluk faaliyeti gerçekleştirmekte ve estetiğe ilişkin düzenlemeler yapmaktadır. Şehir planlamasındaki amaç daha iyi bir fiziksel çevrenin meydana getirilmesi amaçlıdır.
25 https://www.mevzuat.gov.tr/mevzuat?MevzuatNo=2709&MevzuatTur=1&MevzuatTertip=5
26 İdarenin Kent Estetiği Alanına İlişkin Faaliyetleri, Akkaya, s.112
14
Yine belediyeler Belediye Kanunu’nun vermiş olduğu yetkiye istinaden bina cephelerine, dış cephe rengine, çatı malzemesine yönelik yükümlülükler koyabilmektedir. Bu faaliyetler de kent estetiğinin sağlanması ve korunmasına yönelik bir idari kolluk faaliyeti türüdür.
C.2.2 Yasaklama
Belediyelerin kent estetiğini sağlamaya yönelik kolluk faaliyeti kapsamında yasaklamalar yapması da pek mümkündür. Yapılacak binaların, tarihi olarak kıymetli eski yapılara ve arkeolojik kazı alanlarına ne kadar uzaklıkta olması gerektiği yönetmelikle belirlenmektedir. Ayrıca deniz ve göl kenarlarında yapılaşma yasağının olması da estetik gerekçelere dayanmaktadır.
C.2.3 Re’sen İcra Yetkisi
Belediyeler özellikle İmar Kanunu’nun 39. ve 40. maddelerinde hüküm altına alınmış durumlarda tehlikeli durumun, estetik ya da trafik açısından zarar meydana getirecek enkaz veya birikintinin ilgilisi tarafından sona erdirilip giderilmemesi halinde belediye kolluk faaliyeti olarak re’sen icra yetkisini kullanacak ve derhal zararı giderecektir. Bu işlemler sonrasında belediyenin yapmış olduğu masrafın %20 fazlası da ilgili ya da ilgililerden tahsil edilecektir. Kamu hizmeti asli ve sürekli olduğundan ortaya çıkacak tehlikeli ya da estetik olmayan durumlarda idare re’sen icra yetkisini kullanacaktır.
C.2.4 İzin
İmar planları ile mülkiyet hakkına getirilen sınırlamaların en önemli uygulama araçlarından biri yapı izni ve denetleme yetkisidir. Belediyeler aslında bu yetki ile yapıların estetik ile ilgili özelliklerinin de kolluk faaliyeti kapsamında denetlenmesine imkan sağlamaktadır. İmar Kanunu’nun 21. Maddesi belediyelere bu yetkiyi vermekte olup detayı ise bir alt başlıkta incelenmiştir.
15
C.3 Belediyelerin Kolluk Faaliyetine İlişkin Pozitif Hukuktaki Dayanak Düzenlemeler
Belediyelerin kolluk faaliyetine dayanak teşkil eden mevzuatımızda çeşitli düzenlemeler vardır. Anayasanın 123. Maddesinde idarenin kuruluş ve görevlerinin merkezden yönetim ve konumuzu oluşturan yerinden yönetim esaslarına dayandığı düzenlenmiştir. Yerinden yönetimin neden önemli olduğunu yukarıda açıklamış olduğumuzdan tekrara düşmeden sadece atıf yapmakla yetiniyoruz. Ayrıca Anayasanın 127. Maddesinde belediyelerin, yönetilenlerin müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulan bir kamu tüzelkişisi olduğu düzenlenmiştir. Kent estetiği de yönetilenlerin müşterek bir ihtiyacı olduğundan Anayasanın bu hükmü çalışmamızla doğrudan alakalıdır. 27
İmar Kanunu’nun 21. Maddesi, belediye ya da valiliklerden yapı ruhsatiyesi alınması zorunluluğu getirmiştir. Ayrıca maddenin son fıkrasında “Belediyeler veya valilikler mahallin ve çevrenin özelliklerine göre yapılar arasında uyum sağlamak, güzel bir görünüm elde etmek amacıyla dış cephe boya ve kaplamaları ile çatının malzemesini ve rengini tayin etmeye yetkilidir. Bu kanunun yürürlüğe girmesinden önce yapılmış olan yapılar da bu hükme tabidir.” Belediyelerin kent estetiğini sağlamak amacıyla belediye sınırları içerisindeki yapıların dış görünüşü ile ilgili düzenlemeler yapmaya yetkili olduğu hükme bağlanmıştır. Her ne kadar bazı belediyeler kent estetiğinin sağlanması ve denetlenmesi konusunda kanundan doğan bu yetkilerini titizlikle kullanmakta idiyse de bazı belediyeler de bu hususta gerekli özen ve ihtimamı göstermemekte ve kanundan doğan bu yetkilerini kullanmaya meyletmemektedirler.
İmar Kanunu’nun işbu hükmüne Bodrum Belediyesi sınırları içinde inşa edilen binaların dış cephelerinin beyaza boyanması zorunluluğunu örnek olarak gösterebiliriz. Estetik her ne kadar göreceli bir kavram olsa da Bodrumdaki binaların beyaz renkleri ile birbirlerine olan uyum ve ahengini çirkin olarak yorumlayacak kişilerin olmadığı kanaatindeyiz. Kent estetiğinin geliştirilmesi açısından diğer belediyelerin de benzer düzenlemeler yapması ve bu yetkilerini kullanmaktan kaçınmamaları gerektiği kanaatindeyiz.
27 https://www.mevzuat.gov.tr/mevzuat?MevzuatNo=2709&MevzuatTur=1&MevzuatTertip=5
16
İmar Kanunu’nun 39. Maddesi28 yıkılacak derecede tehlikeli binalarla ilgili tespitin ve tebligatın nasıl yapılacağı, tehlikeli durumun ortadan nasıl kaldırılacağı ve gerektiğinde belediyenin re’sen icra yetkisini kullanabileceğini düzenlemiştir. Örneğin 80 yıllık bir binanın sıvalarının dökülüyor olması veya balkonunun yıkılmak üzere olması gibi durumlar kamu düzeninin kamu güvenliği unsurunu tehdit ettiği gibi dolaylı yoldan kent estetiğini de tehdit etmektedir. İşbu sebeple kanunun bu hükmü belediyeye birtakım yetkiler vermiştir. Bu yetkilerden en önemlisi ise belediyenin re’sen icra yetkisini kullanabiliyor olmasıdır. Belediye böyle bir durum hasıl olduğunda kolluk faaliyeti çerçevesinde re’sen icra yetkisini kullanabilecektir.
İmar Kanunu’nun 40. Maddesi29 de yine 39. Madde ile paralel olarak düzenlenmiştir. Belediyelere şehircilik, estetik, veya trafik bakımından mahzuru olacak enkaz ve birikintilerin nasıl ortadan kaldırılacağı, gerektiğinde belediyenin re’sen icra yetkisini nasıl kullanacağı düzenlenmiştir. Bu hükümde estetik konusu doğrudan düzenlenmiş olup madde içeriği olarak kent estetiğini doğrudan ilgilendirmektedir. Ancak işbu hükümle ilgili eleştirilecek husus estetik bakımından mahzurlu görülebilecek süjelerin enkaz ve birikintiler olarak sınırlanmış olmasıdır. Metnin lafzının bu şekilde kaleme alınmış olması sebebiyle belediyelerin tesis etmiş olduğu pek çok işlem maddede yer alan enkaz ve birikintilerden olmadığı gerekçesiyle yargı mercilerince iptal edilmektedir. Bu hususta çokça Danıştay kararı da mevcuttur.
Danıştay 6. Dairesinin 2001/889 E. 2002/1744 K. Sayılı ilamında30 “3194 sayılı Yasanın 40.maddesi ile getirilen düzenlenme; enkaz veya birikintilerin, gürültü ve dumana neden olan tesislerin, hususi mecra, lağım, çukur, kuyu, mağara ve bunların benzerlerinin umumun sağlık ve selametini ihlal edenlerini veya şehircilik, estetik veya trafik bakımından sakıncalı olanlarını kapsamakta olup, uyuşmazlığa konu olaydaki bahçede yer alan ayaklı reklam panosu Yasada yapılan bu tanımlama ve mahzur tevlit eden unsurlar içerisinde yer almadığından anılan maddeye dayanılarak reklam panosunun kaldırılması yönünde tesis edilen dava konusu işlemde hukuka uyarlık bulunmamaktadır.” madde hükmü dar yorumlanmış ve bu sebeple idari işlemin iptaline karar verilmiştir.
28 https://www.mevzuat.gov.tr/MevzuatMetin/1.5.3194.pdf
29 https://www.mevzuat.gov.tr/MevzuatMetin/1.5.3194.pdf
30 https://www.sinerjimevzuat.com.tr/index.jsf?dswid=-7295#
17
Danıştay’ın ilgili 6. Dairesinin vermiş olduğu kararlar göz önünde bulundurulduğunda kanun lafzına başkaca unsurların da eklenerek madde kapsamının genişletilmesi kanaatindeyiz.
İmar Kanunu’nun 29. Maddesinde yapı ruhsatının süreye tabi tutulması ve süresinde bitirilmeyen yapıların ruhsatının iptal edileceği hükmü yer almaktadır. Ruhsat süresi bu madde ile sınırlanarak inşaat halindeki binanın ortaya çıkarmış olduğu görsel kirliliğin uzun yıllara yayılması engellenmiştir. Madde hükmünde eleştireceğimiz kısım ise hüküm lafzındaki “her ne olursa olsun” ifadesidir. Günümüz yazınında sürekli yer verilir hale gelen mücbir sebep hususu madde hükmünde ya da kanunda düzenlenmemiştir. Örneğin Covid-19 salgını neticesinde yapı ruhsat süresine uyulmaması maddede istisna kapsamında değildir. İşbu husus kanunkoyucu tarafından değerlendirilerek ilgili mücbir sebep hükümlerine de yer verilmesi kanaatindeyiz.
5393 sayılı Belediye Kanunu31’nun 15. Maddesi belediyelere reklam panoları ve tanıtıcı tabelalar konusunda standartlar getirme yetkisi vermiştir. Belediyeler de bu yetkiler doğrultusunda ilan, reklam ve tabela yönetmeliği çıkarmakta ve bu yönetmeliklerde söz konusu ilan, reklam, afiş vb. unsurlardan kaynaklanan görüntü kirliliğini düzenleme altına almaktadır. Belediyeler çıkardıkları yönetmelikler ile kanunda açıkça düzenlenmemiş olan tabelaların ve reklam afişlerinin ne şekilde olması gerektiği, ilan verme işleminin prosedürünün ne olduğu, hangi konularda ne şekilde izin alınması gerektiğini ve en önemlisi de denetim yetkisinin belediye zabıtalarınca nasıl kullanılacağına ilişkin hususları düzenlemektedirler.
5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu32 da kent estetiğine katkı sağlayabilecek birtakım düzenlemeler içermektedir. Bunlardan ilki büyükşehir belediyesinin yetki alanındaki mahalleleri ilçe merkezine bağlayan yollara, meydan, bulvar, cadde ve ana yollara cephesi bulunan alanlara ilişkin yükümlülükler koymak; ilan ve reklam asılacak yerlerin ve bunların şekil ve ebadını belirlemek görevidir. (m.7) Yine aynı maddede büyükşehir belediyesine, kültür ve tabiat varlıkları ile tarihi dokunun ve kent tarihi bakımından önem taşıyan mekanların ve işlevlerinin korunmasını sağlamak, bu amaçla bakım ve onarımını yapmak, korunması mümkün olmayanları aslına uygun olarak yeniden inşa etmek görevi verilmiştir.
31 https://www.mevzuat.gov.tr/MevzuatMetin/1.5.5393.pdf
32 https://www.mevzuat.gov.tr/MevzuatMetin/1.5.5216.pdf
18
Son dönemde haberlere de konu olan tarihi eserlerin restorasyon facialarına bakıldığında belediyenin yetkisini hiç veya gerektiği gibi kullanmadığını görmekteyiz. Tarihi eserlerin geçmişten geleceğe köprü kurmak konusunda çok önemli bir yeri vardır. Özellikle belediyelere düşen görev de bu eserlerin korunması, aslına uygun olarak restore edilmesi ve geleceğe aktarılması adına gerekli gözetim ve denetim faaliyetini yerine getirmesi ve aksatmamasıdır.
D. BELEDİYELERİN KENT ESTETİĞİNİ SAĞLAMAYA YÖNELİK YAPMIŞ OLDUĞU KOLLUK FAALİYETİNDEN DOĞAN HİZMET KUSURU
D.1 Hizmet Kusuru Kavramı
Belediyeler kanunların ve diğer mevzuatın kendisine vermiş olduğu yetkiye dayanarak kent estetiğini gerçekleştirmek amacıyla çeşitli kolluk faaliyetlerini yürütmektedir. Her ne kadar kent estetiğini sağlamak hususundaki kolluk yetkisi yerinden yönetim esaslarınca özel idari kolluk olan belediyeye verilmiş olsa da her kamu hizmeti ve kolluk faaliyeti gibi elbette birtakım kusurlar mevcut olacaktır. Bu şekilde hizmetin yürütülmesi esnasında ortaya çıkacak sorunlara hizmet kusuru adını vermekteyiz.
İdare, anayasanın ve kanunların kendisine verdiği görev ve yetki kapsamında ve imkânları dâhilinde, topluma kamu hizmeti sunmak için gerekli örgütlenmeyi yapmak, gerekli araçları temin etmek, gerekli personeli istihdam etmek ve eğitmek, gerekli denetimleri yapmak ve kamu hizmetinin aksamadan devam etmesi için gereken tedbirleri almakla yükümlüdür. İşte idarenin anayasa ve kanunlarca kendisine verilmiş bu görevi hiç yapmaması, kötü yapması veya geç yapması durumunda idarenin kusurlu sorumluluğu doğacaktır. Belediye özelinde de yine aynı şekilde hizmet kusuru görevin hiç yapılmaması, görevin kötü yapılması veya görevin geç yapılması şeklinde olmak üzere üç farklı şekilde karşımıza çıkmaktadır.
19
D.2 Hizmet Kusuru Türleri ve Belediyelerin Kent Estetiğini Sağlamaya Çalışırken İcra Ettiği Kolluk Faaliyetinden Doğan Hizmet Kusurlarına Örnekler
İdare, yürüttüğü kamu hizmetlerini imkânları dâhilinde çağın gereklerine uygun şekilde yerine getirmekle yükümlüdür. En genel anlamıyla hizmetin kötü işlemesi, idarenin yürüttüğü hizmetin çağın gereklerine uygun olmaması, idareden objektif olarak beklenen özen ve dikkatin gösterilmemesi, olması gereken standart ve kalitede yapılmamasıdır.33 Bununla birlikte doktrinde idarenin, konuyla ilgili mevzuata, yerleşmiş içtihat ve uygulamalara uymaması, meslek ilke ve kurallarına ve hizmet gereklerine uymaması, gerekli teşkilatı tam olarak kurmamış olması, yeterli sayıda ve kalitede personeli istihdam etmemiş olması, personelin gerekli eğitime sahip olmaması, gerekli denetimlerin yeterince yapılmamış olması, hizmeti yürüten personelin, gerekli özen ve dikkati göstermemesinin, hizmetin kötü işlediğine karine oluşturduğu kabul edilmektedir.34
Bu doğrultuda belediyenin; tabela, ilan ve reklam yönetmeliğinde hüküm altına aldığı tabela şekil ve ebatlarına belediye sınırları içerisindeki esnaf ve tacirlerce uyulup uyulmadığının zabıta tarafından yeterince denetlenmemesi sebebiyle ciddi bir görüntü kirliliği oluşması ve şehrin siluet ve dokusunun bozularak vatandaşların estetik algısına zarar vermesini örnek olarak verebiliriz. İdarenin yürüttüğü kamu hizmetlerini tam olarak ve hukuka uygun olarak yürütmesi yeterli olmayıp; idarenin aynı zamanda yürüttüğü hizmetleri, zamanında ve gerekli hızda yapması zorunludur.35 İdare yürüttüğü hizmetleri, varsa mevzuatta belirtilen sürede, mevzuatta belirli bir süre yoksa hizmetin niteliği, idarenin sahip olduğu imkânlar ve günün şartlarının verdiği elverişlilik ölçüsünde makul bir sürede başlamak ve bitirmek zorundadır. Bu nedenle, hizmetin geç işleyip işlemediği her somut olayın kendi şartları ve özellikleri göz önünde bulundurularak tespit edilecektir.
33 Atay, E. E. (2006). İdare Hukuku, Turhan Kitabevi, Ankara, 2006 s.580
34 Atay, E. E. (2006). İdare Hukuku, Turhan Kitabevi, Ankara, 2006 s.581
35 Atay, E. E. (2006). İdare Hukuku, Turhan Kitabevi, Ankara, 2006 s.582
20
Belediye zabıtasının yıkım tehlikesi olan binaların tespitinde geç kalması sebebiyle yıkılma tehlikesi olan binanın yanından geçen vatandaşların üzerine binadan sıva ve dış cephe yalıtımının parçalanarak düşmesi sebebiyle yaralanmalarını belediyenin hizmetini zamanında yerine getirmemesi sebebiyle oluşan hizmet kusuruna örnek verebiliriz. İdarenin belirli kamu hizmetlerini yerine getirmesi idare için bir zorunluluk olarak mevzuatta düzenlenmiş ise, idarenin söz konusu hizmeti topluma hiç sunmaması mutlak anlamda hizmet kusuru oluşturacaktır. Ancak idare, idare hukukunda idareye tanınan geniş takdir yetkisinin sonucu olarak kamu hizmetlerini sunma konusunda her zaman bağlı yetkiyle bağlı olmayabilir. Diğer bir ifadeyle belirli hizmetlerin görülmesi konusunda idareye takdir yetkisi verilmiş olabilir. İdareye takdir yetkisi verilmesi, kamu hizmetinin yapısından kaynaklanan bir zorunluluk ise de; bu yetki, mutlak, keyfi ve denetim dışı bir yetki olmayıp; yasal sınırlar, idarenin imkânları, kamu yararı ve hizmet gerekleriyle sınırlıdır.36 Tarihi sur duvarlarının yıkılması sonucu davacıların murisinin ölümünden surların bakım ve onarımından sorumlu olan Kültür ve Turizm Bakanlığı ile, 50 metrelik koruma şeridine işyeri açma ruhsatı veren ve sur çevresindeki yapılaşmayı önlemeyen belediyelerin hizmet kusuru kuramınca sorumlu olduğu Danıştay kararınca tespit edilmiş olup bu örnek de hizmetin hiç işlememiş olmaması sebebiyle belediyenin hizmet kusuruna örnek olarak gösterilebilir. 37
36 Gözübüyük, A. Ş. ve Tan, T. (2006). İdare Hukuku, C. II, Turhan Kitabevi, 2. B., Ankara, 2006 s.277
37 Sinerjimevzuat.com.tr Dan. 6. D., T. 23.02.2004, E. 2002/4271, K. 2004/995
21
SONUÇ
Kamu düzeninin sağlanması ve korunması idari kolluk faaliyetinin amacını teşkil etmektedir. İdari kolluk genel ve özel idari kolluk üzere ikili bir ayrıma tabi tutulmaktadır. Her iki kolluk türü de kamu düzeninin sağlanmasıyla doğrudan ilişkilidir. Anayasanın 123. Maddesinde idarenin kuruluş ve görevlerinin merkezden yönetim ve yerinden yönetim esasına dayandığı düzenlenmiştir. Böylelikle idari kolluk faaliyetinin merkezi idarece mi mahalli idarece mi yürütüleceği anayasal olarak tespit edilmiştir.
Özel idari kolluk türlerinden biri de Belediye zabıtasıdır. Belediye zabıtası yerinden yönetim ilkesi gereğince mevzuattaki düzenlemelerle kolluk yetkileriyle donatılmıştır. Çalışmamızın ana temasını oluşturan kent estetiği kamu düzeninin bir parçası olup kent estetiğinin sağlanması ve korunmasına yönelik kolluk faaliyetini belediye sınırları içerisinde zabıta yürütmektedir. Kent estetiği kavramının göreceli olması sebebiyle kavramın tam olarak tanımlanamıyor olması idareleri neyin estetik olduğunu değil neyin estetik olmadığını belirlemeye itmiştir.
Belediyeler kent estetiğinin sağlanması açısından kolluk faaliyetleri kapsamında düzenleyici ve birel işlemler yapabilir, izinler verebilir, yasaklamalar yapabilir ve hatta re’sen icra yetkisini kullanabilir. Belediyeler sınırları içerisindeki binaların dış cephe rengine, çatı malzemesine, tabela ve reklamların ebat ve şekilleriyle ilgili sınırlamalar yapabilecektir. Belediyelere bu konudaki yetki özellikle Anayasadan, İmar Kanunu’ndan, Belediye Kanunu’ndan ve Büyükşehir Belediyesi Kanunu’ndan ve çeşitli yönetmeliklerden gelmektedir.
Belediye kolluğu olan zabıta kent estetiğinin sağlanmasına yönelik kolluk faaliyeti yürütürken çeşitli sebeplerle hizmet kusurlarına sebebiyet verebilir. Hizmet hiç işlemeyebilir, hizmet kötü işleyebilir, hizmet zamanında işlemeyebilir ve bu hizmet kusurları neticesinde birtakım zararlar ortaya çıkabilir. Ortaya çıkan zarar ve belediyenin hizmet kusuru arasında nedensellik bağı kurulduğunda belediyenin zararı tazmin yükümlülüğü de ortaya çıkacaktır.
22
KAYNAKÇA
1.
T.C. ANAYASASI (1982)
2.
İmar Kanunu
3.
Belediye Kanunu
4.
Büyükşehir Belediyesi Kanunu
5.
Emniyet Teşkilatı Kanunu
6.
Çarşı ve Mahalle Bekçileri Kanunu
7.
Belediye Zabıta Yönetmeliği
8.
AKYILMAZ/SEZGİNER/KAYA, Türk İdare Hukuku, Seçkin Yayınları, Ankara, 2016
9.
GİRİTLİ, İ., BİLGEN, P., AKGÜNER, T. (2008). İdare Hukuku. İstanbul: Der Yayınları
10
GÜNDAY, YILDIRIM; ÖZKAN, İdare Hukuku (2009)
11
GÖZLER, K. (2019). İdare Hukukuna Giriş. Bursa: Ekin Yayınevi
12
AKKAYA, Fethiye Nur İdarenin Kent Estetiği Alanına İlişkin Faaliyetleri, On İki Levha Yayınları
13
ATAY, E. E. (2006). İdare Hukuku, Turhan Kitabevi, Ankara, 2006
14
GÖZÜBÜYÜK, A. Ş. ve Tan, T. (2006). İdare Hukuku, C. II, Turhan Kitabevi, 2. B., Ankara, 2006
15.
ALTIN ,Aytuğ, İdari Kolluğun Temel Faaliyet Alanı Olarak Kamu Düzeni Kavramı
16.
AKMAN, BAYRAM, Özel Kolluk Kuvveti Olarak Belediye Zabıtası: Zabıtaların Temel Sorunlarının Isparta Ölçeğinde Nitel Bir Analizi; Uluslararası Yönetim Akademisi Dergisi
17.
YAYLA,Yıldızhan, Şehir Planlamasının Başlıca Hukuki Meseleleri
18.
JİMENEZ Marc, Ç. Aytekin Karaçoban , Estetik Nedir?